Slik blir ein norsk kommune styrt

Klikk for stort bilete
Denne teksten er ført i pennen av Petter Steen jr.

Utvikling av det lokale sjølvstyret i Noreg

Som alle nordmenn veit, fekk landet vårt ei demokratisk grunnlov 17. mai 1814. Då blei det bestemt av vi skulle ha ei folkevald nasjonalforsamling, Stortinget, og at alle norske lover måtte bli vedtekne av folket sine representantar. Stortinget skulle og vedta statsbudsjettet, og på det viset bestemma kva staten sine pengar skulle nyttast til. Det som blei vedteke av Stortinget, skulle gjennomførast av Regjeringa. Regjeringa blei ikkje valt av Stortinget, men peika ut av Kongen. Slik er det framleis, men etter 1884 må Regjeringa gå av om Stortinget ikkje har tillit til henne. Det er dette vi kallar «parlamentarisme». Om Regjeringa blir felt i Stortinget, vil Kongen be ein ny person om å danna regjering, ofte etter råd frå Stortingspresidenten.

I lokalsamfunna skulle det gå lang tid før vi fekk eit demokratisk styresett. Det skjedde i 1837 då Stortinget vedtok dei såkalla «formannskapslovene», og først i 2014 blei lokalt folkestyre grunnlovsfesta.

I starten hadde eigentleg kommunane berre to oppgåver. Dei skulle organisera folkeskulen lokalt, og dei skulle oppretta fattigkasse som kunne hjelpa dei fattige slik at dei ikkje skulle svelta i hel. Kommunane har framleis desse oppgåvene, men no heiter dei grunnskule og den kommunale delen av NAV, som mellom anna gjev økonomisk sosialhjelp.

Då lokalt sjølvstyre blei innført i 1837, fekk Noreg 392 kommunar. Det var vanleg at kommunane på landsbygda fekk grenser som svara til dei tradisjonelle soknegrensene til Den norske kyrkja. Mange av dei var geografisk svært store, medan bykommunane var små i areal. Etter kvart som kommunane fekk fleire oppgåver, samstundes som kommunikasjonane framleis var vanskelege, blei kommunane delte opp i mindre einingar. I 1930 var talet på kommunar kome opp i 747! Etter dette har talet på kommunar blitt redusert, og grensene har endra seg etter kvart som samferdsla endra seg. På 1950-talet førebudde Regjeringa Gerhardsen den store kommunereforma som blei gjennomført på 1960-talet. Ein viktig grunn til at ein no igjen ville ha større kommunar, var at ein skulle innføra niårig grunnskule med same læreplan og same timetal i heile landet. Tidlegare hadde det vore ulikt lovverk, ulik læreplan og ulikt timetal for den sjuårige folkeskulen på landet og i byane.

Etter kommunereforma på 1960-talet blei talet på kommunar redusert til vel 440. Sveio kommune er eit godt døme på kva som skjedde. «Nye» Sveio kommune blei etablert 1. januar 1964 som ei samanslåing av «gamle» Sveio kommune i sør, Valestrand kommune (som og omfatta Auklandshamn) i nord og nordvest og den delen av Vikebygd kommune som låg vest for Ålfjorden, i midten. I tillegg blei Flatnes overført frå tidlegare Skjold kommune til Sveio. Både Vestre Vikebygd og Flatnes illustrerer kva som hadde endra seg i samfunnet. Gamle Vikebygd kommune var ei naturleg eining då båttrafikk over Ålfjorden batt kommunen saman. Då samferdsla flytta opp på land, blei fjorden noko som skilde i staden for å binda saman. Køyreturen mellom Førde og kommunesenteret i Vikebygd var på byrjinga av 1960-talet nær 70 km., til dels på dårlege grusvegar! Det var det same for Flatnes. Det hadde vore lettare å ro inn fjorden til resten av Skjold enn å gå til Sveio. På 1960-talet snudde privatbilismen alt på hovudet.

Mellom 1837 og 1992 blei skilnaden mellom bykommunar og heradskommunar («landkommunar») stadig mindre, og etter 1992 har alle norske kommunar dei same pliktene overfor ibuarane sine når det gjeld lovpålagde tenester. Den aller største endringa skjedde i 1964 då byane blei ein del av fylkeskommunen. Før dette dreiv bykommunane både sjukehus og det som no heiter vidaregåande skular (den gongen yrkesskular og gymnas). Sveio kommune kjøpte til dømes plassar av Haugesund kommune både på sjukehuset og dei vidaregåande skulane før fylkeskommunen tok over drifta.

Etter den siste kommunereforma har Noreg 356 kommunar, altså berre 36 færre enn i starten, men det er framleis stor variasjon i storleik. Vesle Utsira har 190 ibuarar, medan Bergen, den største reine primærkommunen (Oslo er både kommune og fylkeskommune) har 285.600 ibuarar.

Kommunestyret sine oppgåver og arbeidsform

Kommunestyret er det einaste folkevalde organet som er direkte valt av folket. Difor har kommunestyret i utgangspunktet all makt over dei oppgåvene kommunen skal styra over og utføra for folket. Kommunestyret kan delegera mynde til å avgjera saker som ikkje er av prinsipiell type, til rådmannen eller eit politisk underutval, slik som formannskapet og hovudutvala. Reglane for slik delegering finn vi i kommunen sitt delegeringsreglement som blir vedteke av kommunestyret seinast eitt år etter eit kommuneval.

Talet på møte i kommunestyret varierer etter storleiken til kommunen. I Sveio har kommunestyret til vanleg seks ordinære møte i året, der det siste møtet i vår- og haustsemesteret er mest omfattande. Den store saka på desembermøtet er alltid budsjett for det komande året og økonomiplan for dei komande fire åra. På junimøtet handsamar kommunestyret rekneskapen og årsmeldinga for førre året, og dei vedtek dei økonomiske rammene for neste år.

Kommunestyret kan berre fatta avgjerd om saker når dei er samla til formelt kommunestyremøte. Alle vedtak blir fatta gjennom fleirtalsavgjerder, altså ved at minst halvparten av kommunestyrerepresentantane har røysta for eit framlegg. Alle saker som skal handsamast av kommunestyret, har først vore handsama i minst eitt underorgan, slik som formannskapet, hovudutvala eller kontrollutvalet.

I Noreg er dei aller fleste lokale folkevalde fritidspolitikarar som utfører vervet sitt i tillegg til full jobb. Dei fleste kommunane har minst ein heiltidspolitikar, ordføraren. I tillegg kan nokre andre sentrale folkevalde vera frikjøpte i ein viss prosentdel av den ordinære jobben sin for å utføra vervet sitt utan at det skal gå utover arbeidsgjevaren. Dette kan vera varaordførar, leiarar av sentrale utval og gruppeleiarar. Berre dei aller største kommunane har mange folkevalde som kan driva med politikk på fulltid.

Kommunane og fylkeskommunane har stor fridom til å organisera det politiske arbeidet på nivået under kommunestyret/fylkestinget. Kommunelova krev at kommunar og fylkeskommunar skal ha to obligatoriske utval. Det eine er formannskapet/fylkesutvalet (gjeld ikkje for dei som har parlamentarisk styreform). Det andre er kontrollutvalet.

Dei aller minste kommunane har berre formannskap og kontrollutval under kommunestyret. Sveio kommune har valt å halda fram med å ha hovudutval for dei store tenesteområda i tillegg. Desse er:

  • Hovudutval helse/omsorg (HHO)
  • Hovudutval oppvekst/kultur (HOK)
  • Hovudutval teknisk/næring (HTN), som og er fast utval etter plan- og bygningslova

Hovudutvala sine arbeidsoppgåver og mynde er regulert i kommunen sitt delegeringsreglement.

Ordføraren si rolle

Ordføraren er den fremste tillitsvalde i kommunen sin. Tradisjonelt ville ein sagt at ordføraren er den borgaren som har høgast rang, og når ordføraren har på seg ordførarkjedet, «er» ordføraren kommunen. Ordføraren er til dømes alltid vertskap når ein representant for Kongehuset eller andre viktige gjester er på vitjing i kommunen.

Ordføraren er leiar for kommunestyret og formannskapet, og det er ho eller han som er møteleiar når desse organa er samla. Om ordføraren er fråverande, er det varaordføraren som fungerer som møteleiar. Ordføraren har likevel ikkje meir makt enn dei andre representantane når ei sak skal avgjerast. Då tel ordføraren si røyst like mykje som dei andre. Det einaste unnataket er om ein representant er fråverande og to framlegg får like mange røyster. Då blir det framlegget vedteke som ordføraren har røysta for. Det er dette som i daglegtalen blir kalla «ordføraren si dobbeltrøyst».

Ein norsk ordførar er altså «den fremste blant likemenn og –kvinner». Ordføraren kan ikkje avgjera viktige saker eller løyva pengar på eiga hand. Ordførarrolla liknar på mange vis på rolla som Stortingspresidenten har på nasjonalt nivå. Sjølv om Stortingspresidenten har høgare rang enn Statsministeren, har ho eller han rolla som leiar for Stortinget som kollegium med ei røyst av 165 når sakene skal avgjerast. Statsministeren, derimot, er leiar av Regjeringa, og har stor personleg makt.

Ordføraren har likevel ei anna svært viktig rolle i styringa av kommunen. Han eller ho har den daglege kontakten med rådmannen, som er leiar av heile den kommunale administrasjonen.

Milepælar i utviklinga av demokratiet i Noreg

  • 1814: Grunnlova blei vedteken, men berre eit lite mindretal av mennene hadde røysterett. Røysterettsalder 25 år.
  • 1837: Lokalt sjølvstyre gjennom formannskapslovene. Folkevalde kommunestyre i byane og på landet.
  • 1890: Allmenn røysterett for menn. Ikkje lenger krav til formue eller å vera embetsmann.
  • 1905: Unionen med Sverige blei oppløyst etter ei folkerøysting blant norske menn.
  • 1907: Kvinner får avgrensa røysterett og kan veljast til Stortinget.
  • 1911: Vararepresentant for Frisinnede Venstre, Anna Rogstad, møter som første kvinne i Stortinget.
  • 1913: Allmenn røysterett for kvinner.
  • 1923: Røysterettsalderen sett ned frå 25 til 23 år.
  • 1925: Aasa Helgesen blir valt til Noregs første kvinnelege ordførar etter at valet hadde gjeve Utsira kommune eit kommunestyre der 11 av 12 representantar var kvinner.
  • 1946: Røysterettsalderen sett ned frå 23 til 21 år.
  • 1967: Røysterettsalderen sett ned frå 21 til 20 år.
  • 1975: Første direkte val til fylkestinga. Tidlegare var fylkestingsrepresentantane valde ved indirekte val av kommunestyra.
  • 1978: Røysterettsalderen sett ned frå 20 til 18 år.
  • 1983: Innvandrarar som har budd meir enn tre år i Noreg, får røysterett ved kommune- og fylkestingsval sjølv om dei ikkje er norske statsborgarar.
  • 2014: Noreg grunnlovsfestar det lokale sjølvstyret som eitt av dei siste landa i Europa.

    (Kjelde: snl.no og regjeringa.no)

Rådmannen si rolle

To norske kommunar, Oslo og Bergen, og tre fylkeskommunar, Troms og Finnmark, Nordland og Viken, har lokal parlamentarisme. Byrådet eller fylkesrådet har ein funksjon som er ganske lik den som Regjeringa har på nasjonalt plan. Byrådet eller fylkesrådet er eit politisk organ som leiar den kommunale/fylkeskommunale administrasjonen, og som må ha tillit i bystyret eller fylkestinget.

Alle andre kommunar og fylkeskommunar blir styrte etter formannskapsmodellen. Formannskapet (fylkesutvalet i fylkeskommunane) er sett saman slik at det speglar storleiken til partia i kommunestyret/fylkestinget, og det blir leia av ordføraren eller fylkesordføraren. Formannskapet er kommunestyret sitt arbeidsutval og kommunen sitt økonomi- og kommuneplanutval, men det er ikkje leiar for administrasjonen. Det er det rådmannen som er.

Rådmannen (eller kommunedirektøren, som er tittelen som er nytta i kommunelova av 2018), er den øvste leiaren for kommunen sin administrasjon og dei kommunale tenestene. Rådmannen kan berre tilsetjast av kommunestyret sjølv. Rådmannen er altså ein tilsett kommunal tenestemann og ikkje ein politikar. Rådmannen gjev råd til dei folkevalde i alle saker som skal handsamast politisk. I saker som ikkje treng politisk handsaming, har rådmannen fått delegert mynde til å fatta avgjerd gjennom delegeringsreglementet.

Rådmannen har det totale ansvaret for drifta av kommunen som organisasjon og står ansvarleg overfor kommunestyret. Rådmannen har og det daglege arbeidsgjevaransvaret for alle tilsette i kommunen. Rådmannen skal og sjå til at drifta av kommunen skjer innanfor dei økonomiske rammene som kommunestyret har bestemt, og han skal setja politiske vedtak ut i livet. Mynde som rådmannen har fått delegert frå kommunestyret, kan han delegera vidare til medarbeidarane sine.

Rådmannen si rolle har mykje til felles med ein administrerande direktør i eit aksjeselskap, i og med at han har eit totalansvar og må rapportera til eit styre. Til å hjelpa seg i det daglege arbeidet har rådmannen ei leiargruppe. I Sveio kommune består leiargruppa av rådmannen, tre kommunalsjefar med ansvar for kvar sine tenesteområde, økonomisjef og personalsjef.

Arbeidsdelinga mellom politisk leiing (kommunestyret) og administrativ leiing (rådmannen) er altså slik:

  • Kommunestyret fattar vedtak i alle prinsipielle saker, slik som budsjett, økonomiplan, kommuneplan og andre styringsdokument.
  • Rådmannen set vedtaka ut i livet og gjer framlegg om endringar når dette er naudsynt.
  • Kommunestyret kontrollerer at rådmannen har følgt opp politiske vedtak, blant anna gjennom rekneskap, årsmelding og anna rapportering.

Rådmannen er altså ikkje politikar, og skal ikkje driva med partipolitikk. Likevel skal rådmannen gje innstilling i alle saker som skal handsamast politisk. Då har og rådmannen plikt til å gje råd etter beste skjønn. Nokre folkevalde vil då vera samde med rådmannen si vurdering, andre ikkje. Rådmannen har altså plikt til å seia si ærlege meining i alle saker, men det er opp til dei folkevalde om dei vil slutta seg til rådmannen sine tilrådingar. Då er vi over i politikken sitt område.

Kommuneloven

Lokalt sjølvstyre innanfor rammene av norsk lov

I Noreg har er det brei semje om at avgjerder skal bli tekne nærast mogeleg folket. Difor skal kommunane ha stor fridom til å tilpassa tenestetilbodet til lokale tilhøve. Dette er og naudsynt for at så ulike kommunar som Utsira, Sveio og Bergen skal kunna gje likeverdige tenester på område som er lovpålagde.

Fridomen er likevel avgrensa av norsk lov. Alle som bur i Noreg, har dei same rettane og det same rettsvernet uavhengig av kva for kommune dei bur i. Noreg er ein einskapsstat der vi berre har ein lovgjevar; Stortinget. Om eit norsk kommunestyre skulle fatta vedtak som strid mot dette prinsippet, kan staten, oftast gjennom Statsforvaltaren i fylket, oppheva vedtaket og krevja at saka blir handsama på nytt. Staten kan og gripa inn mot kommunar som over tid er i økonomisk ubalanse. Då kan kommunen bli meld inn i Robek-registeret som fører med seg at staten vil føra spesiell kontroll med dei. Mellom anna må kommunar som er på Robek, få låneopptaket sitt godkjent av Statsforvaltaren.